审批范围的扩大可以从限制类项目的审批程序变化看出(见表2)。在1987外资产业政策中，全部限制类限额以下项目的项目建议书必须由中央政府部门审批。在1995/1997年外资产业政策中，仅限制(乙)类限额以下项目的项目建议书由中央政府部门审批，限制(甲)类限额以下项目已由地方政府部门审批。在2002/2005年外资产业政策中，所有限制类限额以下的项目，都只需地方政府部门审批。由此可见，随着时间的推移，限制类限额以下项目的审批权限已经完全由中央下放到地方，此时，地方政府就有了更大范围的任意处置权。
(三)中国外资产业政策执行力 我国外资产业政策的明晰性程度较高，政策目标在投资目录中有明确体现，政策执行方式通过审批和备案程序明确规定。因此，中央政府只要将备案资料中外商投资项目经营范围和投资目录作比对，就能清楚地判断出地方政府是否在政策执行过程中背离中央政府利益。 我们可以利用外商投资企业竞争优势的异质性特征来有效辨别外资产业政策的冲突性程度。由于发达国家外商投资企业本质上属于技术密集性质(UNCTAD，2006；Luo,1999)，和我国的引资目的相一致，因此，地方政府在审批发达国家外商投资企业时，出现偏离执行外资产业政策的可能性并不大，这时，政策冲突性就相对较小。相比而言，发展中国家外商投资企业并不具备先进技术，大都属于小规模和劳动密集项目(UNCTAD，2006；Wells，1983)，和我国的引资目的有差距，因此，地方政府在审批发展中国家外商投资企业时，存在有偏离执行外资产业政策的可能性，这时，政策冲突性也就较大。 根据上述中央—地方政府在外资产业政策上的力量比较，以及政策特性(冲突性、明晰性)，我们可以判断出地方政府的政策执行策略(见表3)。在1987年外资产业政策中，虽然地方政府的任意处置能力较低，但中央政府的控制能力却相对更低。单部委参与不会给地方政府太多压力，备案制度虽能发现地方政府的机会主义行为，但中央政府却缺乏足够的惩罚机制，这将极大地增加地方政府追求自身利益的可能性，特别是像江苏省这样较早开放的区域，所以，此时地方政府在政策博弈中占有优势。再者，由于政策冲突性在发达国家外商投资企业上较小，而且执行政策所带来的即时收益要远大于成本，因此，地方政府将采取选择性服从的政策执行策略并偏向遵照执行政策，以兼顾中央政府利益和地方政府利益。同时，由于政策冲突性在发展中国家外商投资企业上较大，因此，地方政府将采取政治性背离的政策执行策略以追求自身利益。 在1995/1997、2002/2005年外资产业政策中，虽然地方政府的自主能力有了较大的提高，但中央政府的控制能力也得到了显著增强。多部委参与提高了政策的重要性，备案制度有效地降低了信息不对称程度，特别是最终裁决权明显地加强了负激励，这些都极大地提高了地方政府违背执行外资产业政策的成本，避免了地方政府采取机会主义行为的可能性，即使对于较早开放的江苏省也是如此，所以，此时中央政府在政策博弈中占有优势。再者，由于政策冲突性在发达国家外商投资企业上较小，而在发展中国家外商投资企业上较大，再加上政策明晰性程度较高，因此，地方政府将分别采取行政性服从和政治性服从的政策执行策略。这时，中央政府利益能够得以实现。 根据地方政府的政策执行策略，我们就可以提出待验证的外资产业政策与外商投资企业产业流向关系的假设：在江苏省，1987年外资产业政策能引导发达国家外商投资企业的产业流向，但发展中国家外商投资企业的产业流向与外资产业政策无关；1995/1997、2002/2005年外资产业政策均能引导发达国家和发展中国家外商投资企业的产业流向。 三、研究设计 外商直接投资理论认为，对外直接投资和产业结构不完善相关联(Caves，1996)。这是因为，当外商投资企业在东道国经营时，需要比东道国企业拥有更多内在的、特定的竞争优势，而这些竞争优势通常和产业结构不完善有关，这就是众所周知的外商直接投资产业组织理论视角。需要说明的是，虽然这一理论产生于对发达国家外商直接投资的研究，但同样也适合于解释发展中国家外商直接投资(UNCTAD，2006)。 产业组织理论流派的先驱性工作由Hymer(1976)完成，他认为产业结构不完善培育了外商投资企业的垄断优势。而Caves(1971，1974)的研究表明外商直接投资主要集中于产品差异化的行业，这种产品差异化所导致的垄断使得外商投资企业与东道国企业相比具有竞争优势。所以，外商投资企业通常会集中于具有寡头动态特征的行业，进入障碍和不完全竞争是外商直接投资进程成为可能的必要条件(Moran，1998)。 政策因素是产业结构不完善的一个主要来源(Dunning，1979，1988；Brewer，1993)所以，外资产业政策应该是影响外商投资企业产业流向的最直接因素之一。也正因为如此，我们认为外商投资企业的产业流向应该受到所有权优势、进入障碍和外资产业政策的影响，并以此建立模型来分析我国外资产业政策在地方政府的执行情况。 在模型中，我们依据竞争优势的异质性特征对外商投资企业加以区分。同时，我们将外资产业政策在地方政府的执行划分为3个时间区段：1987年外资产业政策执行检验(1990—1994)；1995/1997年外资产业政策执行检验(1995—2001)；2002/2005年外资产业政策执行检验(2004—2005)。 (一)因变量 本文的因变量是江苏省制造业各产业中外商投资企业的投资数量水平。 1987、1995/1997年外资产业政策执行检验的样本数据源于江苏省第二次工业普查数据库，我们从中随机抽取了1990—2001年间进行股权投资的4172家外商投资企业，这些企业覆盖了除烟草加工业以外的所有制造业。虽然这一数据是企业水平的资料，但由于列明了每个企业的4位数产业代码，因此，我们很容易将数据归到2位数产业代码，经过加总就可以得到2位数产业的外商投资总额(FDI)。同时，再按外方企业来源地，就可以得到2位数产业的发达国家外商投资额(DFDI)和发展中国家外商投资额(LFDI)。 2002/2005年外资产业政策执行检验的数据源于《江苏统计年鉴》(2005-2006)，该年鉴发布了江苏省2004—2005年2位数产业的实际外商投资额(AFDI)和协议外商投资额(CFDI)。但是，该数据并没有按外方企业来源地对外商投资企业作进一步细分。 (二)自变量 1.外资产业政策 殷华方等(2006)对我国1987、1995/1997、2002年外资产业政策作了量化处理，但并没有考虑到我国最新颁布的2005年外资产业政策。为此，我们利用同样的方法对2005年外资产业政策投资目录进行2位数产业归类，并对各种政策类别赋予权重，以此计算出2005年外资产业政策指数。 如果地方政府严格遵照执行外资产业政策，那么，外资产业政策松的行业外商投资流人较多，而外资产业政策紧的行业外商投资流人相对较少，因此，外资产业政策变量(Policy)和外商投资企业的产业投资呈显著正相关。相反，如果地方政府并不遵照执行外资产业政策，那么，外资产业政策变量(Policy)和外商投资企业的产业投资无关。 2.所有权优势 外商投资企业的所有权优势主要来源于无形资产，包括技术知识和营销知识(Caves，1971)。我们使用虚拟变量(Rddum)来表示一个产业的技术知识水平，如果某一产业自然科学技术领域研究与开发机构经费支出总额和产品销售收入的比例在绝大多数年份中超过平均值，那么Rddum取值为1，反之则为0。我们预期发达国家外商投资企业的产业投资和Rddum有正相关关系，发展中国家外商投资企业的产业投资和Rddum有负相关关系。 我们使用虚拟变量(Addum)来表示一个产业的营销知识水平，如果某一产业产品销售成本和产品销售收入的比例在绝大多数年份中超过平均值，那么Addum取值为1，反之则为0。我们预期发达国家和发展中国家外商投资企业的产业投资和Addum都有负相关关系。 在计算Rddum和Addum过程中，由于江苏省缺乏相关数据来源，同时，考虑到产业知识特征的相对稳定性，我们使用全国数据计算得出该变量值。 我们还使用有形资产水平来反映所有权优势特征，并利用净固定资产和职工人数的比例(Caplab)来表示一个产业的有形资产水平。我们预期发达国家外商投资企业的产业投资和Caplab有正相关关系，但发展中国家外商投资企业的产业投资和Caplab有负相关关系。 3.进入障碍 我们用一个产业净固定资产和企业单位数的比例所反映的企业平均规模(Ascale)来表示经济方面的进入障碍，并认为发达国家外商投资企业的产业投资和Ascale有正相关关系，而发展中国家外商投资企业的产业投资和Ascale有负相关关系。 我们还使用两个变量来度量制度方面的进入障碍。第一个变量是一个产业的国有企业比例，我们以该产业的国有企业净固定资产和总净固定资产的比例(Gscale)来反映。第二个变量是一个产业的获利水平，我们用该产业的销售利润率(Profit)来反映。我们预期发达国家和发展中国家外商投资企业的产业投资和制度进入障碍负相关。 上述除Policy变量以外的所有自变量指标计算数据均来自于《中国科技统计年鉴》(1991—2002，2005—2006)、《中国工业经济统计年鉴》(1991)、《中国统计年鉴》(1991—2002，2005—2006)和《江苏统计年鉴》(1991—2002，2005—2006)。 (三)模型和方法 依据上述变量，我们建立外商投资企业的产业投资面板数据模型： 式中Y表示外商投资企业的产业投资额，下标i和t分别表示产业截面和时间。αi表示个体效应，μit为随机干扰项。 面板数据模型的估计通常有三种方法，即混合横截面模型、固定效应模型和随机效应模。一种常见的观点认为，当样本来自一个较小的母体时，应该使用固定效应模型，而当样本来自一个很大的母体时，应当采用随机效应模型。由于我们样本的产业截面几乎代表了整个制造业母体，因此，采用固定效应模型比较合适。然而，在固定效应模型中又不能引入随时间几乎不变的Policy变量和时间固定的Rddum、Addum变量(J.M.伍德里奇，2003)。所以，我们采用混合横截面模型进行估计。 面板数据模型的主要问题是存在横截面异方差，我们采用LR统计量对异方差进行检验。结果显示存在显著的横截面异方差，因此，对模型进行处理横截面异方差的FGLS估计。 四、经验分析和结果 (一)1987年外资产业政策执行检验 1987年外资产业政策执行检验结果见表4。由于Rddum变量和Policy变量的相关系数较高，因此在回归中没有加入Rddum变量。又因为收集不到产业水平的职工人数资料，所以将Caplab变量略去。 对于无形资产来说，在发达国家外商投资企业回归结果中，Addum变量有一个在1%水平上显著为负，说明发达国家外商投资企业的所有权优势并不表现在营销知识方面。在发展中国家外商投资企业回归结果中，Addum变量符号和预期一致，但并未通过显著性检验。 从进入障碍来看，在发达国家外商投资企业回归结果中，企业平均规模变量(Ascale)显著为正，国有企业比例(Gscale)和产业获利水平(Profit)变量显著为负，表明发达国家外商投资企业能够有效跨越经济方面的进入障碍，但却难以克服制度方面的进入障碍。在发展中国家外商投资企业回归结果中，产业获利水平(Profit)变量显著为负，说明也不能跨越制度方面的进入障碍。 重要的是，外资产业政策(Policy)变量在发展中国家外商投资企业回归结果中不显著，且符号为负。这说明地方政府在审批发展中国家外商投资项目时会有违中央政府的政策决定，由此导致其产业投资和外资产业政策无关，这一点证实了地方政府政治性背离的政策执行策略。外资产业政策(Policy)变量在发达国家外商投资企业回归结果中显著为正，这是因为发达国家外商投资企业的技术密集特征本质上符合中央政府的引资质量要求，因此，地方政府会偏向遵照执行外资产业政策，这也证明了地方政府选择性服从的政策执行策略。 显然，地方政府的任意处置权说明了中央政府缺乏有效的工具来控制地方政府的自利行为。在1987年外资产业政策中，中央政府并没有明确拥有最终裁决权，单部委参与又不能对地方政府施加足够的压力，这都给外资产业政策的执行带来了不确定性。虽然说中央政府具有对外资产业政策的解释权，但是，地方政府完全可以刻意曲解政策解释来为自身利益进行辩护，当两种解释相互冲突时，中央政府最终裁决权的缺失就为地方政府追求自身利益留下了政策空间。所有这些都表明，中央—地方政府关系选择的结果偏向于地方政府主导，地方政府也就可以根据自身利益来决定政策执行。在发达国家外商投资企业方面，由于政策冲突性较低，遵从执行政策的净收益最大，再加上政策明晰性较高，因此地方政府采取选择性服从的执行策略。在发展中国家外商投资企业方面，虽然政策冲突性较高，但违背执行政策的成本很小而收益足够大，又由于政策明晰性也较高，所以，政治性背离的政策执行就成为地方政府的最优策略。 (二)1995/1997年外资产业政策执行检验 1995/1997年外资产业政策执行检验结果见表5。同样，考虑到变量之间的多重共线性，我们进行分变量回归。 从无形资产来看，在发达国家外商投资企业回归结果中，Rddum变量均在1%水平上显著为正，这说明发达国家外商投资企业的所有权优势主要表现在技术知识方面。在发展中国家外商投资企业回归结果中，Rddum和Addum变量仍然没有通过显著性检验。 在发达国家外商投资企业回归结果中，有形资产(Caplab)和企业平均规模(Ascale)变量显著为负，和预期相反，这需要做进一步研究。在发展中国家外商投资企业回归结果中，这两个变量均为负，显然，这和发展中国家外商投资企业特征是相一致的。 在制度进入障碍方面，国有企业比例(Gscale)和产业获利水平(Profit)的变量符号和预期一致，且大多显著。这再次说明，无论是发达国家还是发展中国家外商投资企业，都难以克服制度方面的进入障碍。 有趣的是，相对于1987年外资产业政策执行检验结果，外资产业政策(Policy)的系数都在1%水平上显著为正，即使在发展中国家外商投资企业回归结果中也是如此。这说明，此时地方政府已经改变了过去的做法，在执行外资产业政策时，开始遵循中央政府的政策决定。因此，地方政府的行政性服从和政治性服从的政策执行策略成立，外资产业政策能够有效地引导外商投资企业的产业流向，以实现引资目的。 显然，地方政府之所以能够在自主能力不断扩大的趋势下做出如此大的转变，其原因应该在于中央政府控制手段的强化。在1995/1997年外资产业政策中，经过地方政府对于1987年外资产业政策所采取政策执行策略的反馈，以及中央政府对于政策执行方式和政策执行评价方面的学习，政策设计在重新制订时发生了动态性变化，中央政府开始多部委参与并明文拥有否决权和惩罚权。于是，中央—地方政府关系选择的结果转向于中央政府主导，地方政府的政策执行将会受到中央政府利益的约束，违背执行政策的成本很高，服从执行政策也就成为地方政府的最优策略选择。只是在发达国家外商投资企业方面，由于政策冲突性较低，再加上政策明晰性较高，地方政府将采取行政性服从的执行策略。在发展中国家外商投资企业方面，由于政策冲突性和政策明晰性都较高，地方政府将选择政治性服从的执行策略。
(三)2002/2005年外资产业政策执行检验 2002/2005年外资产业政策执行检验结果见表6。由于Addum变量和Profit变量的相关系数较高，因此在回归中略去Addum变量。同时，进行分变量回归以避免多重共线性问题。 在实际外商投资和协议外商投资回归结果中，无形资产变量(Rddum)系数均显著为正，这表明，江苏省外商投资企业的所有权优势总体上显示出技术密集性质。有形资产变量(Caplab)在协议外商投资回归结果中显著为正，和预期一致。然而，Caplab变量符号在实际外商投资回归结果中依然为负，和假设不符，但该变量没有通过显著性检验。 在协议外商投资回归结果中，所有的进入障碍变量符号均和假设一致且显著，这说明，外商投资企业在签订投资协议时，更愿意投资于经济进入障碍高的产业，却不愿投资于制度进入障碍高的产业。但是，进入障碍变量在实际外商投资回归结果中显著性并不明显。 外资产业政策(Policy)系数为正，且都在1%水平上显著。因此，我国在2002年重新制订外资产业政策并在2005年更新投资目录后，地方政府依然能够遵循中央政府的政策决定，从而行政性服从和政治性服从的政策执行策略成立。显然，我们从2002/2005年外资产业政策中可以看出，由于1987年外资产业政策执行结果存在负反馈以及1995/1997年外资产业政策执行结果正反馈的原因，中央政府依然保留了最终裁决权和多部委参与，以约束地方政府的自利行为。 五、结论 本文以中国外资产业政策在江苏省的具体执行为研究案例，分析了在不同的中央—地方政府关系和政策特性(冲突性、明晰性)情况下，地方政府所采取的政策执行框架。 我们注意到，随着中央政府分权化进程，以及中央—地方政府关系的复杂化转变，仅仅依靠单一的中央政府主导或地方政府主导理论不能完全解释地方政府的政策执行实践，因此，存在着将两种理论观点加以综合的需要。在这基础上，我们进一步考虑政策特性(冲突性、明晰性)，以此提出地方政府政策执行的两阶段论，即第一阶段是中央—地方政府关系选择，第二阶段是政策执行策略选择。 我们认为，中央—地方政府关系选择的结果取决于政策重要性、信息对称性、正负激励强化程度，只有当这3个条件均得到满足时，中央政府才有可能有效控制地方政府的自利行为，否则的话，地方政府就有足够的任意处置权来追求自身利益。然而，即使是在同一种政府间关系情况下，地方政府也会依据不同的政策特性(冲突性、明晰性)采取不同的政策执行策略选择。显然，江苏省执行外资产业政策的案例研究符合这些理论假设。 案例分析结果还显示，中央—地方政府关系本质上是一个多阶段讨价还价过程，中央政府和地方政府都会根据上一阶段的政策执行情况和所学习到的知识来决定下一阶段的谈判策略。所以，政策制订本身以及地方政府的政策执行策略都是一个内生的动态均衡，仅仅依据静态视角将可能只会提供片面的甚至是错误的解释。 政策冲突性不是一件好事，因为中央—地方政府讨价还价本质上来源于两者利益上的不一致。因此，如果中央政府在制订政策时能够充分考虑地方政府的独特利益，或者地方政府能够使其自身利益和中央政府利益相协调，那么，中央政府和地方政府之间出现讨价还价局面的可能性就会降低，政策的实施就会更加有保障。 然而，需要强调的是，政策模糊性却并不一定是一件坏事，在环境动态和缺乏足够经验的情况下，留有余地的政策给予了地方政府一定的自行处置权，有利于调动地方政府的积极性，鼓励地方政府进行有益的尝试和探索；同时也可以避免由于出台不成熟但武断的政策而带来的中央政府权威性的丧失。 由于本文仅以江苏省作为地方政府的研究对象，因此，考虑到中央政府和不同区域地方政府之间关系的差异性，在将本文结论进行外推时需要加以小心，不能简单地认为所有的地方政府都具有同样的倾向。进而，以后的研究可以从其他政策和多个地方政府政策执行力的比较分析展开，由此进一步检验政策执行的两阶段论，并能得到更为一般化的结论。