【摘要】本文主要讨论新颁布和实施的《企业财务通则》，通过对其基本理论逻辑的梳理、对新《通则》几大特点的分析以及对新、旧《通则》的比较，以加深对《通则》的理解。
一、引言
1992年，我国颁布了《企业财务通则》（以下简称“旧《通则》”）和《企业会计准则》。“两则”的颁布与实施，标志着我国企业财务与会计领域的改革正式拉开了序幕。之后的十几年里，以现代企业制度建立与完善为基调，我国企业制度改革取得了举世瞩目的成就。与之相伴，我国的商法体系也在不断修订之中得以完善成熟，一批具有重大意义的法律法规陆续出台，如《公司法》（2005）、《证券法》（2005）、《所得税法》（2006）等；与此同时，具有标志性的财务、会计、审计法规体系出台实施。其中，以《企业会计准则》（2006）《企业财务通则》（2006）（以下简称“新《通则》”）、《审计准则》最为令人瞩目。
笔者在这里主要讨论《企业财务通则》的逻辑，涉及以下议题：第一，《通则》的理论依据及其逻辑体系是什么？第二，分析《通则》融入了当今世界哪些主流的财务管理意识；第三，对新旧《通则》进行分析比较。
二、新《通则》的理论依据及体现
2007年1月1日实施的新《通则》，是除金融企业以外的国有和国有控股企业都应执行的一部财经法规。它的出台，适应了我国加入WTO以及国内经济形势变化的需要，有利于企业明晰产权、建立和完善公司治理结构；有利于明确企业财务管理者的财务责任，包括：制定财务战略，并从资金筹集、资产营运、成本控制、收益分配、重组清算和信息管理等各方面，回归财务管理活动的本质属性，以适应现代企业财务制度发展的要求；有利于通过强化企业财务管理、规范企业财务行为、控制财务风险，从而保护企业及其相关方的合法权益。可见，它的实施对推进现代企业制度建设具有重要的理论与实际意义。
国有及国有控股企业是中国企业产权制度沿革下的产物，它具有鲜明的中国特色。主要体现为：（1）国家是国有企业的大股东；（2）国家以大股东身份，有权行使其剩余控制权，包括公司财务战略在内的重大决策事项具有审批和审议权等；（3）更重要的是，国有及国有控股企业是中国经济增长的主要动力，国家有权以出资者身份对其进行增资、并要求其分红（国有资本经营预算制度的要求）。国有及国有控制企业的存在，是新《通则》颁布实施的核心依据。
从理论角度，财政部所颁布的新《通则》是有其理论基础的。通过多年的理论探索，人们已经对财务管理内容体系有了深刻的了解，主要体现在：（1）明确财务管理的根本目标是实现公司价值增值，价值增值应成为一切管理的出发点和落脚点；（2）财务管理体系应体现“财务”的特性，即以财务或价值的标准来讨论与分析公司管理中的融资、投资、分配、日常运营及并购重组等重大决策事项、管理内涵；（3）财务管理要体现组织的“管理”属性，即以组织战略为导向、以公司治理为背景框架，以流程梳理和内部控制程序为依托等。
但是，由于中国企业特有的制度背景，政府在企业财务管理中所扮演的角色从来没有削弱过。突出表现在：（1）政府是国有及国有控股企业的出资者；（2）政府（尤其是财政部门）充当着公共行政管理的职能，参与并推动企业财务管理活动的开展，成为财务管理活动的管制者；（3）有时，政府会直接参与企业各项财务管理的决策，如投融资审批、政府补贴等，并对企业日常财务规范提出相应的要求，如企业各项费用的开支标准和折旧制度等。1992年的《企业财务通则》，无时无处不反映出政府在企业财务管理的这些角色。笔者认为，当时，在我国商法体系并不完善的情况下，企业确实需要一部规范其财务行为的规则体系，以便正常开展各项财务活动，如资产负债的定义、收入确认、费用开支标准等，这是其一；其二，在没有理清政府在企业财务管理中的角色定位之前，在我国商法体系没有真正建立并发挥作用之前，为维护市场秩序和经济健康发展，政府还必须从政府行为、企业规范角度来行使其对所有企业（而不单单是国有或国有控股企业）的制度规范权。然而，随着法律体系的逐步完善，人们逐渐意识到，企业作为一个法人，有其自身的管理者——股东大会、董事会及其受托的经理人阶层；同时，产权主体的多元化，政府也不再成为所有企业的“股东”；更重要的是，政府自身职能的转变，要求其企业中的角色由原来的“两职合一”，转化为两职的分离——即要明确出资者与行政管理者是两个不同的概念，从而对企业的管理有着两种不同的体系、思想与方法。看来，规范企业财务管理行为，首先要从规范政府行为开始。公司财务管理应当依据于“法人”这一主体的治理框架进行分层决策、管理，回归于公司财务管理的本质。新《通则》正是遵循这样的逻辑框架，并建立在这些理论基础上的。
三、新《通则》融合了哪些主流财务管理意识
（一）财务分层管理思想
对政府在财务管理中的双层角色的讨论，首先来自于理论界对我国企业财务管理活动的深层思健20世纪80年代末，郭复初教授（1991）提出“国家财务”的概念，试图将“国家财务”从“国家财政”中分离出来，以明确政府的双层角色：国有资本所有者角色和公共行政事务管理者角色，并指出国有资产管理应是国有资本所有者的职能，它不属于政府财政预算的管理范畴。应该说，这是理论界在当时对财务管理本质认识的一大突破。其后，干胜道博士在此基础上提出了“所有者财务”的概念，进一步指出了所有者财务有别于公司财务的概念（1995）。
而将问题引向公司内部且基于法人治理结构框架，并对公司财务进行系统化的讨论则属谢志华、汤谷良、王斌三位教授所提出的财务分层管理思想。谢志华（1997，2001）全面提出了“出资者财务”的概念，从理论上分析了出资者财务的概念、内涵与实质；汤谷良（1997）则从公司经营者的财务责任这一本源出发，提出了经营者在公司财务中的责任定位；王斌（1997）则从公司内部财务经理的角色，重新定位了财务部门管理重点是现金流量管理。其后，王斌教授则从现代企业财务制度建立的角度，在梳理了上述出资者、经营者和财务经理三者财务职责的基础上，对这一理论体系进行了归纳和总结，提出了财务分层管理这一理论概念和现代企业财务制度这一制度框架（王斌，1998）。
财务分层管理思想及其财务管理主体安排，是与以两权分离为典型特征的现代企业制度，特别是和股份公司制密不可分的，它从公司治理结构角度来看待公司财务主体及相关责任问题。表1就是对这种分层管理思想的简单勾勒（王斌，1998）。
事实上，在新《通则》中可以看出，政府职能转变及企业财务管理主体的多元化，使得政府双层角色的定位、分离越来越明了，其管理职责在逻辑与理论体系上也越来越清晰。
1.政府的行政管理角色——服务。政府部门在企业财务管理中所扮演的角色与职责并不会随着政府职能转变而消失，而是由原来的直接政府干预到提供间接服务。在新《通则》中，可以看到其职能，如：参与审核属于本级人民政府及其有关部门、机构出资的企业重要改革、改制方案；根据企业财务管理的需要提供必要的帮助、服务。所有这些，都可以看成是政府作为行政管理者在企业财务中的角色定位。
2.政府的投资者角色及财务管理职
责——决策与监督。出资者所拥有的权利、责任与义务是通过民商法体系（如《公司法》）来体现和规范的。但是，在中国特有的产权制度背景下，国家作为国有企业及国有控股企业的主要出资者，如何规范政府的行为，则需要通过其他的法律法规形式来进行规范。对此，新《通则》进一步明确了国家作为出资者，其应履行的职权，包括国有资本金的筹集和投资、资产运营、资本收益及分配、产权转让收入的取得以及重组清算等活动等权利，其财务职责包括：审议批准企业内部财务管理制度、企业财务战略、财务规划和财务预算；决定企业的筹资、投资、担保、捐赠、重组、经营者报酬、利润分配等重大财务事项；各级财政部门应当监督执行企业财务规章制度，按照财务关系指导企业建立健全内部财务制度等。
不难看出，政府作为出资者的权利，在新《通则》中得到进一步的明确和规范。
3.经营者的财务管理职责——执行。新《通则》强化了经营者的财务职责，这也是现代企业制度的根本要求。从逻辑上，经营者作为公司资产责任的受托人，应当在出资者的授权范围内，行使其财务执行权和部分财务决策权。为此，新《通则》明确，经营者财务管理职责主要包括：拟订企业内部财务管理制度、财务战略、财务规划，编制财务预算；组织实施企业筹资、投资、担保、捐赠、重组和利润分配等财务方案，诚信履行企业偿债义务等工作。
（二）激励约束机制
随着市场化进程的不断深入，企业所面临的财务管理问题越来越多，企业风险也越来越大。突出表现在：
1.财务决策程序化、内部流程及管理控制等方面不严所导致的企业风险（在委托代理成本中，此类风险所造成的损失可被归为“剩余损失residual losses”）；
2.企业在日常运营过程中，没有有效预警体系来保证经营者对企业财务运营质量、财务风险的评估与控制；
3.没有良好的激励机制来促使经营者尽职尽责，从而使其目标函数偏离股东意愿等等。
应该说，上述所涉及的这些问题都不是中国特色的，它在世界范围内具有广泛的共性。如何解决这些问题，不仅是中国企业在改革深化中需要解决的突出问题，而且是国外公司在治理与管理中普遍急待解决的问题。
面对这一系列管理问题，国外主流的财务管理意识是什么？归纳起来也只有两点：
第一，激励机制。从激励设计上看，笔者认为，它应当由两部分组成，一是组织的授权激励。经营者如果没有良好的被授权，没有赋予其必要的权责，显然是不足以期望他（她）对决策、管理过程和结果负责的，在这一点上，授权与其说是一种管理措施，倒不如说是一种组织激励。二是报酬计划激励，国外流行的“工资+奖金+长期股权激励（如期权）”等绞剑所追求的就是让管理者与投资者目标一致，目标在于减轻由于代理矛盾而产生的代理成本。在这一点上，报酬计划设计的重点不是报酬数量的多少，而是在组织范围内其报酬结构是否合理、是否达到公平激励的目的。在过去，国有及国有控股企业的经营者，无论是在组织授权激励上还是报酬计划激励上，都没有达到让其对资产经营负责的应有程度，因此，代理问题非常严重，而且代理成本巨大（如投资决策失误、渎职）、发生方式非常隐蔽（成本转移、在职消费等）。在这种情况下，与其由其自由放任发展，倒不如规范其激励机制，充分尊重经营者的管理业绩。在这一点上，新《通则》中的一大亮点是，首次从法规上提出了经营者激励机制的指导意见，《通则》要求“以回购股份对经营者及其他职工实施股权激励的，在拟订利润分配方案时，应当预留回购股份所需利润”。
第二，约束机制。从约束与行为规范角度，笔者认为，规范与约束经营者行为是投资者的根本责任。规范与约束经营者的管理行为，不可能完全依据于其过程监督（在这一点上，内部审计监督的直接报告主体不应当是经营者，而应当是董事会或股东会），但可以通过制度形式来规范经营者的行为过程。为此，人们不仅需要对财务结果进行监督（如股东会聘请会计师事务所对公司进行审计监督），还需要过程中的内部审计监督。而更重要的监督机制，可能是依靠一套有效的管理体系来规范经营者决策行为的规则，使经营者在决策、管理过程中，依据这样一套流程导向（process-oriented）制度体系来进行自律，这套内部流程的自律体系即为内部控制程序。同时，为保证这一内部控制的自律程序能发挥其真正的效力，需要经营者对内部控制体系的有效性进行自我评价。在这一点上，美国安然事件后的SOX法案（尤其是其中的404条款、302条款），代表着当今世界内部控制与风险管理中的主流管理意识。从新《通则》中不难发现，这一主流管理意识对我国企业财务制度的影响。在新《通则》中，无处不体现这样的流程与内部控制的精神，如：建立财务风险管理制度，明确经营者、投资者及其他相关人员的管理权限和责任，按照风险与收益均衡、不相容职务分离等原则，控制财务风险；建立内部资金调度控制制度；建立合同的财务审核制度；建立交易报告制度；建立财务预警机制；建立、健全内部财务监督制度等。
（三）实施全面预算管理
预算管理起源于政府，但完善于现代企业。20世纪初，伴随着科学管理思潮的影响，“标准成本”、“预算控制”和“差异分析”等这些与科学管理直接相联系的技术方法开始分别引进到管理会计中来，从而促使了企业预算管理理论的发展。随着经济转型的逐步进行，企业预算管理控制系统对实现发展战略的作用在增强，尤其是对于大型国有企业，实施预算管理是实现集团整合的有效途径，有利于保证企业集团整体目标的实现。新《通则》在第二章“企业财务管理体制”第十一条中明确规定“对资金筹集、资产营运、成本控制、收益分配、重组清算等财务活动，实施全面预算管理”，并且在投资者财务管理职责和经营者的财务管理职责中都有相关内容。全面预算管理的实施将在一定程度上提高国有企业尤其是大型集团企业的管理水平，提升企业的竞争力。
可见，新《通则》融合了我国财务理论的最新研究成果，对完善我国企业财务管理体制、梳理财务关系，具有重要的指导意义。
四、新旧《企业财务通则》的比较分析：创新之处
（一）新《通则》与相关法律法规及准则趋同
在新的《公司法》、《企业会计准则》相继颁布和陆续施行的情况下，为了在新环境下适应上述法律法规及准则的变化，新《通则》也在很大程度上作了相应调整，其中的很多规定也实现了与新法规及准则的趋同。如：对投资者出资形式，允许有包括货币资金、实物、无形资产、股权、特定债权等形式的出资，这与《公司法》中第27条的规定是一致的；新《通则》中有关职工薪酬、即期奖励以及股权激励的规定及处理方法，与《公司法》第143条的规定相一致，而且也符合《企业会计准则第11号——股份支付》第5条和第6条的相关规定。新《通则》的这些变化不仅实现了与《公司法》、《企业会计准则》等法律法规及会计准则的对接，也为新《通则》在实际中的运用铺平了道路。
（二）新、旧《通则》章、条的变化
旧《通则》全文共12章、46条；新《通则》共10章、78条。与旧《通则》相比，新《通则》虽然少了“外币业务”、“财务报告与财务评价”，但新增了第二章“企业财务管理体制”、第八章“信息管理”和第九章“财务监督”，而且第四章“资产运营”是对旧《通则》3、4、5、6章的合并，可见从涉及的范围和内容来看，新《通则》都增加了不少。
在新《通则》新增的章节中，第二章“企业财务管理体制”强调实行财务分层管理，明确了投资者、经营者的财务管理职能；建立财务决策回避制度；建立财务预算管理制度，实施全面预算管理。第八章“信息管理”明确指出要构建财务信息管理制度，对财务信息制度的建立、财务信息的管理、财务信息的披露、经济运行监控制度以及财务评价体系等内容都做了规定。第九章“财务监督”从主管财政机关、投资者和企业经营者三个层次构建企业财务监督体系，明确监督内容以及应当承担的法律责任。这些都是在新《通则》中增加的内容。
（三）新、旧《通则》的内涵分析
1.从通则制定的目的上看，旧《通则》是“为了适应我国社会主义市场经济发展的需要，规范企业财务行为，有利于企业公平竞争，加强财务管理和经济核算，制定本通则”。而新《通则》则是“为了加强企业财务管理，规范企业财务行为，保护企业及其相关方的合法权益，推进现代企业制度建设，根据有关法律、行政法规的规定，制定本通则”。新《通则》与旧《通则》最大的不同在于它明确了推进现代企业制度建设，并且将其定位为从属于法律、行政法规。这样的规定既符合现代企业发展的需要，同时也阐明了当通则与法律法规相冲突时，应当服从于相关法律法规。 2.从通则针对的对象看，旧《通则》是“设立在中华人民共和国境内的各类企业财务活动必须遵循的原则和规范”。而新《通则》是“在中华人民共和国境内依法设立的具备法人资格的国有及国有控股企业适用本通则。金融企业除外。其他企业参照执行。”从这一变化来看，新《通则》更侧重于对国有企业而非所有企业的财务行为的规范和指导。从中也折射出政府对企业财务行为管理思路的转变：即对于非国有企业，企业的财务行为应当由企业自主决定，政府不干预其财务管理活动；对于国有及国有控股企业，由于它们在国民经济中占有重要地位，而且存在着诸如“所有者缺位”、监管不到位等问题，急需通过制定通则的形式来对其财务行为进行指导、管理和监督。
3.从通则的执行方式上看，旧《通则》是由国家直接管理企业具体的财务事项。而新《通则》是由各级财政部门来对企业财务活动进行指导、管理和监督，主要职责包括：监督执行企业财务规章制度，按照财务关系指导企业建立健全内部财务制度；建立健全企业年度财务会计报告审计制度，检查企业财务会计报告质量；实施企业财务评价，监测企业财务运行状况等。新《通则》还明确指出各级人民政府及其部门、机构出资的企业，其财务关系隶属于同级财政机关。避免出现各级政府、财政部门权责不明以及“自己监督自己”等混乱局面。
4.从通则涉及的内容来看，旧《通则》包括了资金筹集、企业清算、财务评价以及对有关会计确认和计量的内容，可谓是对“财务”和“会计”的“大杂烩”；新《通则》主要包括资金筹集、资产营运、成本控制、收益分配、信息管理、财务监督等六大财务管理要素，并结合财务管理的其他方面，对财务管理方法和政策要求做出了规范，真正实现了专门针对财务行为的管理和规范。
5.从财务管理的指导思想上看，旧《通则》主要从“建立健全企业内部财务管理制度，做好财务管理基础工作，如实反映企业财务状况，依法计算和缴纳国家税收”方面来进行管理和指导；而新《通则》的指导思想则是“以现金流为核心，按照实现企业价值最大化等财务目标的要求，对资金筹集、资产营运、成本控制、收益分配、重组清算等财务活动，实施全面预算管理。”通则的指导思想决定了财务行为的发展方向。新《通则》明确指出企业财务活动以企业价值最大化为目标，以“现金为王”的观念为核心，遵循风险收益对等原则，强调风险控制，建立科学的企业财务管理制度，这样的指导思想更符合市场经济下现代企业的管理思路。
6.从企业财务管理层级上看，新《通则》从政府宏观财务、投资者财务和经营者财务（包括财务经理财务）三个层次构建资本权属清晰、财务关系明确、符合企业法人治理结构要求的企业财务管理体制，并规定“企业应当依法接受主管财政机关的财务监督和国家审计机关的财务审计。经营者在经营过程中违反本通则有关规定的，投资者可以依法追究经营者的责任。”而这些在旧《通则》中都没有提及。
7.从可操作性上看，旧《通则》全文都只是停留在一个介绍性的层面上，而且更像是对会计科目、要素的概述，并没有多少真正能指导企业财务活动的内容，对规范企业财务活动起不了太大的作用，在具体操作上也很难得到实施。新《通则》明确了作为投资者、经营者的职能，从整个财务管理体制的构建、资金筹集的方式及审批管理流程、建立内部资金调度控制制度、建立成本控制系统、收益分配顺序、进行“三流”整合、建立健全企业财务评价体系、建立健全内部财务监督制度等全方位、多层面地对企业财务行为进行了规范和指导。虽然有些方面仍存在操作上的困难，但较之旧《通则》确实有了很大程度的提高。
8.从保护对象上看，旧《通则》主要是为了保证投资者权益不受侵犯和保障国家税收；新《通则》主要强调保护企业及其相关方的合法权益。明确了投资者的合法权益，如：审议批准企业财务战略、财务规划和财务预算、决定企业的筹资、投资、利润分配等重要事项；经营者的职能，如：拟订企业内部财务管理制度、财务战略，组织实施企业筹资、投资、利润分配等财务方案等权利；加强了企业职工的合法权益，如：明确指出法律、行政法规规定应当通过职工（代表）大会审议或者听取职工、相关组织意见的财务事项，依照其规定执行，执行国家有关职工劳动报酬和劳动保护的规定，依法缴纳社会保险费、住房公积金等，保障职工合法权益等；对风险控制的强调，如：建立财务风险管理制度、按照风险与收益均衡、不相容职务分离等原则，控制财务风险，保护了包括债权人在内的各利益相关者的利益，这些都较旧《通则》有了很大进步。
总结起来，新《通则》与旧《通则》在内涵上的差异如表2所示。
五、简要小结
以上只是简要地讨论了新《通则》中所涉及的相关财务管理问题，并比较和分析了新、旧《通则》。需要指出的是，《通则》作为指导企业财务管理行为的规范，对所有企业都具有一定的指导意义。
企业面临的任务是如何对照《企业财务通则》的原则要求，真正地建立起一套适用于企业特定经营环境、组织架构、管理文化的财务管理制度体系，从而使其像《企业会计准则》一样，真正地深入到每一个企业内部和每一管理阶层，发挥其应有的指导作用。